道可特专题 | 地方政府债务融资专题（一）——规范操作政府购买服务势在必行

导语：2017年6月30日，财政部在其官方网站通报了河南省驻马店市政府利用政府购买服务名义违法违规举债担保问题，对涉事官员予以了行政处分，对项目进行了整改。这是自财政部于2017年5月28日印发《关于坚决1方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（“87号文”）之后，公开的首个政府违规举债处罚案例，再度引起了业界对于今后地方政府债务融资的关注与探讨。道可特律师事务所金融与资本市场团队将推出系列文章，就地方政府债务融资相关问题进行深入梳理和分析，以明确地方政府债务融资系列问题。

2017年6月30日，财政部在其官方网站发布了《河南省严肃处理个别地区违法违规举债担保问题切实加强政府债务风险防控》，对于河南省驻马店市政府利用政府购买服务名义违法违规举债担保问题作了通报，不仅对涉事官员给予警告、记过、撤职等行政处分，同时对违规项目进行整改，项目提前终止，由融资人偿付贷款本息。这是自财政部于2017年5月28日印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）（“87号文”）之后，公开的首个政府违规举债处罚案例。

根据财政部的上述通报显示，驻马店市政府通过政府常务会议纪要，于2015年9月承诺将驻马店市公共资产管理有限公司向中国建设银行驻马店分行、中信信托贷款，列入市财政中长期规划和相关预算。其中，建行分行贷款获得市财政局承诺函，中信信托贷款未出具承诺函。经过审计核实后，这两笔分别为6.4亿元、1.78亿元的贷款，均被提前偿还给相关金融机构。

分析财政部通报的上述驻马店市政府的违规行为，发现其主要涉及到两个违规点：一是驻马店市政府违规出具会议纪要，承诺将政府购买服务纳入预算，这违反了政府购买服务“先有预算，后有购买服务”的根本要求；二是财政局将金融机构的融资行为（贷款本息）纳入中长期规划和政府购买服务预算，这不符合政府购买服务的范围。显然，驻马店政府的上述行为违反了国务院及财政部有关规范地方政府债务融资行为的系列规定，构成了地方政府变相举债行为。

实际上，早在2014年修订《中华人民共和国预算法》（以下简称“新《预算法》”）、发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称“43号文”）开始，国务院、财政部就开始加强对地方举债融资行为的管理和规范，然而近两年来，地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象，违反了现行法律法规和制度规定，扰乱了市场秩序，积聚了财政金融风险。

基于这种背景，2017年4月份开始，财政部又集中发文：先是在2017年4月26日发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（以下简称“50号文”），全面清理整顿包括地方政府违规担保，通过平台公司违规举债，利用PPP、产业基金变相增加政府债务等在内的违规行为；紧接着于2017年5月16日发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）（以下简称“62号文”），允许地方政府发行土地储备专项债；2017年5月28日，财政部又发布了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）（以下简称“87号文”），专门规范地方政府购买服务，要求贯彻“现有预算，后有购买服务”的原则，列举“负面清单”，明确将建设工程等非服务类项目排除在外。

纵观中央政府对地方债务融资行为的规范，从新《预算法》、43号文，到如今的50号文和87号文，总体实现了对大部分违法违规融资行为（提供违法违规担保、PPP、政府投资基金、政府购买服务）的政策全覆盖，将会对地方经济发展产生重要影响。同时，也引起我们诸多的思考：在如此密集的政策监管下，到底何为符合要求的政府购买服务？政府购买服务和PPP到底有何区别？未来地方政府债务融资又该何去何从？

一、什么是政府购买服务

最早推行政府购买服务，始于上世纪90年代，而针对政府购买服务行为进行规范，最早见于2002年颁布的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）中，该法于2014年进行了修订。

《政府采购法》将政府采购分为货物、工程、服务三类。货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等，土地、建筑物、无形资产均属于货物。工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。可见，政府购买服务是政府采购服务的范围。但是，《政府采购法》针对的是所有的政府采购行为，对于政府购买服务没有做出太多针对性的规定。

2013年国务院发布了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）（以下简称“《指导意见》”），成为规范政府购买服务行为的指导性意见。在该《指导意见》中对于政府购买服务的购买主体、承接主体以及购买的内容做了明确的规定。根据《指导意见》，推行政府购买服务的目的是“转变政府职能、改善公共服务”；购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性，主要包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等领域。

对“政府购买服务”做出明确定义则是在财政部于2014年12月15日颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综[2014]96号）（以下简称“《管理办法》”）中，该办法第二条规定：本办法所称政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。此外，在《管理办法》中还规定，政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准。

但基于《指导意见》和《管理办法》中没有明确政府购买服务的负面清单，加之政府购买服务操作流程简单，在实践中开始被地方政府广泛应用于基础设施建设项目，以便于融资平台利用政府购买服务合同进行融资；有些地方政府直接将“非服务”的内容纳入到本机政府购买服务目录中，由此产生了很多“假政府购买服务”行为。

二、规范的政府购买服务行为

在遵循《政府采购法》《指导意见》及《管理办法》的基础上，87号文从预算、政府购买服务的范围、政府购买服务信息公开等方面对政府购买服务提出了新标准、新要求，经梳理、分析，我们认为合规的政府购买服务行为要把握四个要点。

第一，政府购买服务的范围限定于“服务”。

尽管在《政府采购法》《指导意见》以及《管理办法》中对“服务”也做了相应的规定，但是实践中很多地方政府打擦边球，将工程建设纳入政府购买服务、以政府购买名义大兴基础建设等，甚至还有购买融资服务、将政府应当承担的基本公共服务打包等，这些都与推广政府购买服务的初衷相悖。基于此，87号文中对政府可购买的“服务”，在坚持原有规定的基础上，以“负面清单”的形式做出明确规定。

一方面，87号文规定，严格按照《政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务政府，购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。具体而言，购买的对象“应该是纳入到政府购买服务指导性目录里面的服务事项”，“对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。”可见，“政府购买服务指导性目录”可以说是政府购买服务的“正面清单”，但各级政府在制定政府购买服务指导性目录时要遵循“属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目”这个前提，不得滥用制定政府购买服务指导性目录的权限。

另一方面，87号文列出了政府购买服务的“负面清单”，如下图所示：

此外，需要注意的是，负面清单并不意味着“清单之外即许可”，负面清单中列举的是实践中违规情形常发的“地带”，需要重点防范；而可采用政府购买服务的范围，依然要遵照原有的相关规定来执行。

经道可特律师事务所对已有的政府购买服务相关的规范性文件进行梳理，目前主要有下列规定涉及政府购买服务，其中提及的相关项目中的服务事项可通过政府购买服务实施：

第二，政府购买服务必须是“先预算、后购买”。

实际上，“政府购买服务资金必须先纳入财政预算”的要求，早在《指导意见中就提出了，《指导意见》之“（五）资金管理”中提到，“政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。”之后，在《管理办法》中再次强调“严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。”但在实践中，很多地方政府却并未遵照执行，故， 87号文再次表态“政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据”。

财政部通报的驻马店政府违规举债的案例中，没有预算而购买是重要违规点之一，可见，未来政府对于“先预算，后购买”这点将严格核查。

那么，在政府购买服务中，“纳入财政预算”到底应该如何操作呢？

根据87号文的规定，政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划相衔接，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务；购买主体在签订购买服务合同时，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。因此，按照87号文的规定，应当由购买主体来确认购买服务的预算是否在年度预算中。

第三，政府购买服务的期限为1-3年。

根据87号文的规定，“政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”，而根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）的规定，“中期财政规划按照三年滚动方式编制”，可见，政府购买服务的期限实际上最长不超过3年。而这种期限上的限制实际上也将建设工程排除在外，因为在实践中，很多工程项目建设期都在三年以上。

第四，政府购买服务的信息公开。

根据87号文的规定，各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开；同时要在政府采购网等相关网站公开政府购买服务相关的具体信息。虽然此举和违规融资没有直接关联，但有利于社会各界共同参与对违规行为的监督、遏制借政府购买服务名义进行利益输等行为。

三、政府购买服务之主体及方式

（一）政府购买服务之主体

在政府购买服务中，两方主体为购买主体和承接主体，另外还有提供融资的金融机构，但融资行为发生于金融机构与承接主体之间，是市场化的运作，与服务购买无关。

关于政府购买服务的主体，根据《政府采购法》《管理办法》及《指导意见》的规定，是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。另外，党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，依照规定实施购买服务。

关于承接主体，根据《政府采购法》《管理办法》及《指导意见》的规定，包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。此外，承接主体应当具备以下条件：

（1）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；

（2）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；

（3）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；

（4）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；

（5）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（6）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行年度报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单 ；

（7）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；

（8）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。

（二）政府购买服务之方式

根据《政府采购法》及其实施条例的规定，政府采购服务原则上都应该采用公开招标的方式，只有符合相应的特定的情形的情况下，可以采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等其他方式。而在实践中，地方政府假借政府购买服务名义进行变相融资的时候，往往避开公开招标的方式，违规采用单一来源采购方式。这主要是基于以下两点原因：

一是公开招标的透明度高、竞争性强。公开招标需要在国家指定的报刊和网站上发布招标公告，列明招标项目的内容、规模、资金来源，并公示中标结果。在严格的信息披露下，地方政府与平台的违规合作行为难以操作。

二是公开招标的流程复杂，耗时较长。政府采购公开招标在中标之前通常需要经过签订委托协议、编制招标公告、发布招标公告并发出招标文件、组建评标委员会、开标、评标等流程。根据《招标投标法》及实施条例、《工程建设项目招标投标办法》，招标文件发售时间不短于五个工作日，从领取招标文件到提交投标文件截止之日止最短不少于二十日，公示时间不少于三个工作日。因此，整个招标过程中不仅需要经过诸多环节、耗时也至少需要一个月。

综上，道可特律师事务所金融与资本市场团队对地方政府融资的相关政策法规及存在问题进行了梳理和分析，后续系列文章我们将继续对地方政府融资相关问题进行解读。

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